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《中国(辽宁)自由贸易试验区总体方案》解读

2017-06-12 05:16 大连日报

辽宁自由贸易试验区大连片区规划范围。

辽宁自由贸易试验区大连片区规划范围。

    大连市自贸办  

    东北财经大学辽宁(大连)自贸试验区研究院

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    总体发展定位

    辽宁是东北地区唯一设立自贸试验区的省份,承担着国家赋予的东北振兴和自身改革发展的双重任务。《中国(辽宁)自由贸易试验区总体方案》(以下简称《总体方案》)指出:辽宁自贸试验区要按照“加快市场取向体制机制改革、推动结构调整的要求,着力打造提升东北老工业基地发展整体竞争力和对外开放水平的新引擎。”这既是对辽宁自贸试验区的战略定位,也是对辽宁乃至东北地区体制机制、产业结构、经济结构问题的准确把脉,以及倒逼政府体制机制改革和推动结构调整的要旨所在。

    (一)辽宁自贸试验区的改革任务:规定动作要更加深刻到位,自选动作要更加突出鲜明

    《总体方案》赋予了辽宁自贸试验区两项改革任务:通过体制机制改革为东北老工业基地提供可复制推广经验,成为经济发展新引擎;通过进一步扩大开放促进与东北亚全方位经济合作,成为对外开放新高地。从细分任务看,切实转变政府职能、深化投资领域改革、推进贸易转型升级和深化金融领域开放创新是国家给予11个自贸试验区普遍性的任务,即规定动作;加快老工业基地结构调整和加强东北亚区域开放合作是根据辽宁乃至东北的特定禀赋和发展问题寄予的责任和使命,即自选动作。

    一是规定动作要更加深刻到位。自贸试验区建设的核心不是索取特殊优惠政策,而是政府改革和制度创新的先行区。李克强总理曾强调:“自贸试验区不是政策洼地,而是改革高地。”《总体方案》的指导思想明确了“先行先试,为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验,发挥示范带动、服务全国的积极作用”。从制度创新的角度看,辽宁自贸试验区需要承担起为全面深化改革和扩大开放进行改革试验的历史使命,归根结底还是顶层设计层面的制度创新。只有高标准完成政府职能、投资、贸易和金融等领域的改革任务,才能破解辽宁深层次的体制机制矛盾。

    二是自选动作要更加突出鲜明。《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》指出东北当前面临的主要问题和挑战是,市场化程度不高、国有企业活力仍然不足、民营经济发展不充分、产业结构和产品结构不适应市场变化等,归根结底是体制机制问题,是产业结构、经济结构问题。结构调整既是国家任务,又是辽宁乃至东北诉求,《总体方案》指出了结构调整的方向,通过深化国资国企改革、产业升级调整等措施,为东北老工业基地振兴发展探索路径。

    “加强东北亚区域开放合作”是辽宁自贸试验区的又一主要任务,能够为老工业基地的结构调整、转型升级提供“国际市场、国际资源”。通过国际先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业等产业在自贸试验区内聚集,推动新技术、新产业领域的合作。以中俄蒙经济走廊建设、日韩朝经济合作为抓手,构建东北对外开放的大通道、大平台、大格局。

    大连片区要充分发挥产业比较优势和对外开放优势,利用多区叠加的功能优势,推动全面深化改革,规定动作改革到位、自选动作探索出彩,创造自由贸易试验区建设的大连经验。重点发展以下任务:

    一是以更大决心和更有力措施推进政府职能转变,打造国际化法治化便利化的营商环境。李克强总理强调:“要痛下决心优化营商环境”,形成“振兴东北首要改善营商环境”振兴之路。《总体方案》主要从知识产权保护、税收服务等方面提出优化营商环境的措施,表面上是营商环境的问题,实质是体制机制问题,是制度创新供给问题,是政府职能转变和干部作风转变问题。大连片区营商环境建设的核心是转变政府职能,降低制度性交易成本,着力于激发市场主体活力、维护公平竞争秩序来发力,主导方向是简政放权的同时监督权力运行、放管结合的同时强化市场监管、优化服务的同时推进公平市场环境建设。

    二是充分发挥自贸试验区与大连“三个中心”建设的叠加效应,成为东北振兴改革发展的先行者和排头兵、东北亚开放合作的新高地。促进港航高端要素集聚,探索形成功能完备、辐射力强、具有国际竞争力的航运发展机制和运作模式;提升贸易主体能级和贸易服务功能,推进贸易便利化措施的实施;提升金融服务实体经济的能力,逐步完善适合东北老工业基地振兴发展的新型金融支撑体系。

    三是率先突破东北老工业基地振兴的专项改革任务,形成辽宁乃至东北的可复制推广经验。通过自贸试验区的改革先行先试和制度创新,有效破除制约国资国企的各种体制机制障碍,完善有利于推动产业集群发展的体制机制,实现各类高水平创新人才汇聚,实现人才、项目、企业和创新的有效对接。率先在自贸试验区实现“三个推进”取得实效,为全省乃至东北地区提供可复制推广经验。

    四是加快融入“一带一路”建设,不断扩大和丰富东北亚区域合作内涵,建立全新的面向东北亚区域开放合作新平台。面向日韩,深耕合作领域,加快“走出去”和“引进来”的步伐;对接中蒙俄经济走廊,探索与“一带一路”沿线国家开展贸易供应链安全与便利合作,加快能源、产能等合作。

    五是深入巩固对日韩的合作优势,继续挖掘合作潜能。大连具有与日韩合作的先天优势和基础,在新的开放格局下,“一带一路”和自贸试验区战略为中日韩投资贸易合作提供了新的契机和空间。因此,要有针对性地对接日韩贸易规则,探索中日韩合作的新内容、新平台、新机制。

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    转变政府职能

    切实转变政府职能是行政体制改革领域持续推进的重大举措,是全面深化改革和扩大开放进程中探索新途径、积累新经验的直接推力,也是关乎自贸试验区建设成败的关键问题。纵览11个自贸试验区总体方案的首要任务,均为“切实转变政府职能”。对于辽宁来说,切实转变政府职能更具有现实紧迫性和挑战艰巨性,是自贸试验区建设的首要问题和关键所在。

    (一)切实转变政府职能的实质是划清政府职能边界

    转变政府职能的实质是划清政府、市场、社会的职能边界,政府把不该管、管不了、管不好的事情交给市场和社会,“该放给市场和社会的权,一定要放足、放到位。该政府管的事,一定要管好、管到位。”辽宁自贸试验区作为改革试验区,要想通过先行先试和制度创新来激发市场主体活力,率先在政府职能转变上取得成效,关键是要深化“放管服”改革。一是“放”,参照已有的可复制经验和对照第三批其他自贸试验区出台文件,将省级管理权限尽快下放到自贸试验区。二是放权同时加强监“管”,方向是根据下放权限和负面清单,主动提供新的规则供给和制度供给,通过改革解决体制机制问题。三是优化政府“服”务,变管理型政府为服务型政府,通过激励、奖惩制度改进干部作风,树立满足企业需求的服务观。

    转变政府职能是简政放权、放管结合、优化服务的有机融合,不是权力“一放了之”、“只放不管”,也不是边减边增、明减暗增和权力“体外循环”,更不是将分散的审批权限集中于行政服务大厅、审批时限毫无缩减的简单整合。转变政府职能必须以市场主体需求为导向,以市场主体获得感为出发点和落脚点,以减少对市场的扭曲为根本目标,其关键是提高政府行政效率,提升公共服务质量。

    (二)切实转变政府职能的成效与现实挑战

    辽宁省委、省政府对转变政府职能的两大抓手——营商环境优化、行政审批改革高度重视,在全国首创营商环境建设地方性立法,2017年2月1日正式实施《辽宁省优化营商环境条例》,在全省范围内围绕政务审批效率低、政府招商不讲诚信、滥用职权、涉企乱收费、特定行业服务设定霸王条款等7个方面突出问题进行专项整治。截至目前,全省各地区、各部门累计开展专项整治行动已达112次,累计受理典型案例644起,办结446件;先后八批共取消调整省政府行政职权1987项,同步推动各市共取消调整行政职权12124项。大连市共分11批取消调整1626项行政审批等事项,分3批取消193项中介服务事项,实现了政府权力的“瘦身”。

    辽宁和大连在推进转变政府职能的力度是空前的,成效也在初步显现,在整个东北地区排在前列。但仍有不足:一是经验复制的落地落实效果有待评估。二是行政审批改革和商事制度改革有待进一步精准化、精细化。三是“放管服”有机结合有待加强,政府监管滞后、公共服务提升还有较大空间。四是基础性欠账较多,配套性制约突出。五是自贸试验区部门关系尚需进一步理顺,相关整合工作进展不大。六是推进改革“上热下温”,基层和企业无感现象还部分存在。

    (三)大连片区切实转变政府职能的主要着力点

    一是下大决心,推动机构整合。加强顶层设计,以减少权力交叉、削减机构重叠、调整人员配置为要核,建立与自贸试验区相适应的管理体制。理顺大连片区各监管部门关系,形成多重发力、协同改革的新格局。

    二是雷厉风行,推进改革举措。配套协调推进“法无禁止即可为”的负面清单、“法无授权不可为”的权力清单和“法定责任必须为”的责任清单。尤其是在改革高地观念尚未全面确立、社会诚信体系尚未系统覆盖、法律规章尚未基本完备、企业社会责任尚未成为自觉追求的现实情况下,“放管服”不仅要做好简政放权,更要强化事中事后监管,提升政府服务效率和质量。

    三是务实推进,精准补齐短板。补足补好政府职能转变的各项基础性工作欠账。配合政府管理方式由事前审批向事中事后监管转变,健全市场主体名录库,提高执法检查人员监管能力。深化企业基础信息库建设,打破相关部门信息割裂,实现信息融通共享。配合打造法治化、国际化、市场化营商环境,积极引进和培养金融、投资、贸易、国际商法等方面人才,引入国际知名商事争议解决机构。

    四是简政放权,监督权力运行。坚持和深化简政放权,加快形成职权法定、运行规范、公开透明、权责统一、廉洁高效的行政权力运行机制,监督政府权力运行和实施。完善行政权力依法、规范、公开运行电子监察平台,对服务事项办理实施全程电子监察、远程监控和动态管理。强化对行政职权运行情况的监督,建立预警和纠错机制。建立行政行为审查制度,赋予投资者对行政行为提请审查的权力,促进政府在法定职权范围内行使权力。

    五是放管结合,强化监管职能。构建起事中事后全方位的综合监管体系,推动管理方式由事前审批向事中事后监管模式转变,利用新技术、新机制加强监管体制创新。深化商事登记制度改革。推进企业“单一窗口”建设,建立企业信息共享平台,推动部门监管信息归集和共享。建立社会力量参与市场监督制度,积极发挥第三方机构在市场监管中的作用。

    3

    深化投资领域改革

    综合考察我国3个批次、11个自贸试验区建设的总体方案,深化投资领域改革与切实转变政府职能、推进贸易转型升级、深化金融领域开放创新相比,在政策上更为具体,表现为适用“负面清单”的明确意见,但同时在任务的指向性上,则更为宽泛或者可以说是比较模糊。因此,必须准确把握自贸试验区深化投资领域改革的根本取向,否则就容易将其误读为新形势下的又一次招商引资,就难免在各片区改革实践中形成“运动式”的招商竞赛。从总体方案中的具体要求来看,深化投资领域改革的关键线索是正确认识并充分发挥自贸试验区的“平台”属性。

    (一)深化投资领域改革的实质是构建双向投资管理的开放性平台

    《总体方案》中,深化投资领域改革具体表述为两个重要任务,一是“提升利用外资水平”,二是“构筑对外投资服务促进体系”。前者服务于“引进来”,后者服务于“走出去”,二者有机统一、互为促进,与传统服务于一区一块经济增长业绩的“招商引资”存在本质区别。“引进来”与“走出去”的有机统一,是站在中立立场上,要义是在制度创新的框架内使两个市场和两种资源相向聚集、双向流动、相互促进,需要持续投入的不是一边向另一边让利的优惠政策,而是对于双方都具有“便利化”的规则和服务。这要求自贸试验区应建设成为提供创新性制度资源的平台。因此,“提升利用外资水平”和“构筑对外投资服务促进体系”是自贸试验区深化投资领域改革的两种成效或两个目标,通过制度创新、服务创新构建双向投资的监管和服务平台是深化投资领域改革的根本要义。

    (二)大连片区应在投资领域改革率先形成突破,全力打造投融资双向监管服务平台建设的示范区

    在辽宁自贸试验区三个片区中,开放度高、产业基础雄厚、战略思维前瞻性强,是大连片区进行自贸试验区建设的固有优势。在下一阶段投融资体制深化改革过程中,大连片区应率先摒弃与其他片区纠缠“招商引资”成绩的观念,将投资领域改革的重点转移到双向投资监管服务平台建设上来,将先发优势锁定在大连片区特色、固有优势基础上的主动体制机制创新,将目标定位为引领辽宁自贸试验区制度创新甚至引领全国自贸试验区在特色领域制度创新的示范区,在特色领域抢占全国性、国际化的投融资监管服务平台建设至高点。为此,要特别重视以下几个方面:

    一是要活用负面清单,不可画地为牢、抑制主动创新活力。一方面要针对性研究外商在大连投资以往被限制、如今可放开的领域或项目,并进行重点推介和服务;另一方面要高度重视负面清单1.0、2.0、3.0版本中逐步放开的“合资”、“合作”领域。往往负面清单中进行限制但不完全禁止的投资领域,恰恰是竞争少、活力大、对外资最具有吸引力的领域。

    二是要衔接既有战略和基础,主动引导、优势整合,有的放矢的构建投融资监管服务平台。即使最全面的服务平台也有侧重和优先发展的模块和机制。根据大连片区在开放程度和产业基础方面“缺口”相对最小,特色产业优势突出的特点,将航运物流、装备制造、金融等基础雄厚的优势产业作为大连片区监管服务平台建设的优先突破方向,即将先发优势、固有优势转化为竞争优势、特色优势应是投资领域深化改革的明确方向。

    三是要高度重视“走出去”的投资监管和服务,不能忽视双向投资流动带来的巨大平台效益。自贸试验区的平台属性和效益,唯有激活平台两侧的双边市场、实现平台投资流动的双向促进才能实现。大连装备制造产业在全国甚至世界上首屈一指,也是我国“一带一路”、“走出去”战略中的重要领域。大连片区有条件、有优势通过自贸试验区建设形成国内市场装备制造业“走出去”的最优平台,这不仅将凸显大连片区在我国自贸试验区布局中的特色功能,长远来看也将吸引全球相关产业如装备制造服务等领域的优质外资进驻大连片区,形成不可动摇的平台优势。

    (三)关于大连片区投资领域深化改革措施的重点建议

    一是组建推进投融资双向监管服务平台建设的专门机构平台。对投融资双向监管服务平台的顶层设计、流程构建优化、运行标准制定和监督、实施规划落实等进行指导和监督,保证其对传统的招商、金融、工商等职能部门的协调能力,使其从全局视角对投资领域改革的总体思路和实施途径、方法、细则进行统筹布局和推进。

    二是充分引进和利用第三方机构,走出企业减负的过程中政府部门“加负”的误区。对于体制机制内应提高效率、减少成本的政府职能,应进行改进和完善。但是对于体制机制本身造成的效率不高、成本过大、服务不佳等问题,通过政府部门“失血”性的让渡利益使企业等投融资主体获得体验改善,不能带来总体上效率的改进,应充分协调利用各方专业性资源,积极引进第三方机构,利用先进技术手段,着重通过制度创新和流程优化进行解决。

    三是组织专门、专业力量对负面清单和大连片区产业基础展开针对性研究。在航运、先进装备制造等领域率先实现投融资体制改革突破。有针对性地弥补重点领域、重点产业的改革创新思路和理念的论证环节,为相关投资领域深化改革提供科学依据。对负面清单试行前后的开放格局进行深度研究,梳理符合大连片区建设和发展的产业目录,摸清摸透大连片区的基础、优势、机会、需求和发展空间等情况,在此基础上形成自上而下的系统性改善。

    四是进一步精简政府部门横向联系,增大政府主导的政、企、研纵向联动力度。充分明确和落实大连片区自贸工作机构的权力和责任,补充和强化其内部的专职机构和人员,进一步理顺其与大连片区相关政府部门之间的关系,加强其在大连片区建设过程中对相关部门的协调权和指导作用。另外,在投资领域深化改革中有效纳入企业、研发机构等社会力量,建立健全相应的联动机制和平台。

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    推进贸易转型升级

    《总体方案》要求辽宁经过三至五年改革探索,形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系,营造国际化、便利化的营商环境,巩固提升对人才、资本等要素的吸引力,努力建成投资贸易便利、监管高效便捷、高水平高标准的自由贸易园区。从一定意义上说,创建高水平高标准自由贸易园区就是通过在园区内先行先试贸易方式和贸易规则,最终实现传统贸易向新型贸易的转型升级。推进贸易转型升级是提升我国对外贸易竞争力及保持我国经济可持续增长的必然之路。

    (一)推进贸易转型升级的实质是推进贸易便利化和完善国际贸易服务体系

    通过自由贸易试验区推进贸易转型升级,是指通过在指定区域开辟自由贸易“试验田”,对贸易便利化措施及国际贸易服务体系的风险压力进行测试,发现问题并找出解决问题的办法,最终形成一套完善可行的体系并向全国推开。通过自由贸易试验区推进贸易转型升级的实质是要实现两个方面的转变:一是改变我国现行的繁琐且较为落后的国际贸易监管体制,简化和协调与贸易有关的程序、清除阻碍贸易流动的行政障碍、降低成本,最终实现生产要素的跨境加速流通;二是完善国际贸易服务体系,实现与国际社会接轨。

    (二)大连片区贸易转型升级改革的主要任务及初步成效

    根据《总体方案》,大连片区贸易转型升级改革的主要任务是,依托大连在港航物流、国际贸易、金融配套服务等方面的优势,积极支持大宗商品贸易、转口贸易、跨境电商等贸易新业态和新商业模式在大连片区内的集聚发展,打造以技术、品牌、质量、服务为核心的贸易竞争新优势。大连片区应着力在培育战略性新兴产业、高端装备制造业、自主外贸出口品牌、国际标准制定、加大与东北亚及一带一路国家市场开拓方面下功夫,鼓励大连片区内企业优化出口商品结构,全面推动贸易转型升级。

    大连片区挂牌两个月以来,在促进贸易转型升级方面已经取得了初步成效。大连海关围绕海关监管制度、“互联网+海关”应用、推进通关一体化改革、建设国际先进水平的国际贸易“单一窗口”、完善海关税收征管、创新企业管理制度、深化国际间海关合作等七个方面出台了25项创新举措。围绕加工贸易监管模式、加工贸易核销及单耗管理方式、加快海关特殊监管区域和保税监管场所整合优化、提高保税货物流转效率等四个方面出台了促进加工贸易创新发展的新措施。还将大力推进“互联网+海关”应用,承诺2017年内实现线下手续缩减1/3;努力完善诚信管理体系,深化“主动披露”制度,年内实现高级认证企业增加1/3;进一步提高通关效率,年内实现通关时间压缩1/3。

    (三)大连片区下一阶段贸易转型升级改革的总体思路和优先方向

    坚持以市场和企业需求为导向,积极对接国际投资贸易通行规则,复制和借鉴前两批特别是上海自贸试验区在推进贸易便利化方面的成熟经验和大胆做法,围绕“简政集约、通关便利、安全高效”的要求,大胆创新贸易监管制度。当务之急是优先完成贸易转型升级所必需的基本制度建设,即:实现企业通过“单一窗口”一站式办理所有通关手续、深入落实“一线放开”和“二线安全高效管住”政策。

    (四)大连片区深化贸易转型升级改革的重点措施建议

    一是以离岸贸易和转口贸易为切入点,完善国际服务贸易功能体系。尽快建立离岸贸易制度,发展离岸贸易,鼓励投资人到大连片区注册公司,充分利用大连片区内的特殊政策,全面降低企业进出口运营成本。大力发展转口贸易,放宽海运货物直接运输判定标准。优化沿海捎带业务监管模式,提高中资非五星旗船沿海捎带业务通关效率。在执行现行税收政策的前提下,提升超大超限货物的通关、运输、口岸服务等综合能力。

    二是依托两个平台优化贸易水平。依托大连商品交易所,支持拓展新的交易品种,促进发展大宗商品国际贸易。探索建立与国际大宗商品交易相适应的外汇管理和海关监管制度。鼓励国内期货交易所在自贸试验区海关特殊监管区域内开展期货保税交易、仓单质押融资等业务。在总结期货保税交割试点经验基础上,扩大期货保税交割试点的品种。依托中国(大连)跨境电子商务综合试验区,加快推进跨境贸易电子商务配套平台建设。按照公平竞争原则,完善海关监管、检验检疫、退税、物流等国际贸易支撑系统。

    三是大力推进对外文化贸易和服务外包发展。创建对外文化贸易基地,深化艺术品交易市场功能,开展文化版权交易、印刷品对外加工等,大力发展知识产权专业服务业,促进文化走出去、扩大和鼓励中外文化贸易融通发展;推动软件开发、物流、金融后台服务等服务外包业务发展。努力提升大连服务外包的规模和质量,承接跨国公司内部的离岸外包业务,吸引跨国公司地区总部、研发中心、服务中心及全球著名培训中心和咨询公司落户。

    5

    深化金融领域开放创新

    金融是现代经济的核心与命脉,金融体系是高效配置资源的媒介和通道,金融开放创新是自贸试验区建设的重要内容。同时,自贸试验区也为进一步深化金融开放与创新提供了自由广阔的试验田。自贸试验区建设的实质,是通过深化改革开放,提高经济便利化程度,充分释放市场主体活力,通过开放实现资源配置国际化,通过创新提高效率。金融领域开放创新是促进贸易投资便利化、提升资源配置效率、风险防范的前提基础。根据《总体方案》,辽宁自贸试验区深化金融领域开放创新方案将以支持东北振兴为地区特色,以区域性金融中心建设为目标,持续推进金融体制机制改革与创新。

    (一)大连金融开放创新发展现状和严峻形势

    大连地处东北亚经济圈中心,是我国北方重要港口城市、首批对外开放城市和首批金融对外开放城市。“十二五”期间,大连连续5年居全国副省级市第六、东北首位。2015年大连市先后由省市两级人大立法,颁布实施了《促进大连区域性金融中心建设条例》,并组织全市金融科学研究与实际部门科学规划,不断健全金融体系、完善金融市场、提升金融总量、扩大金融开放、强化内生动力,为建设立足辽宁、服务东北、面向东北亚的区域性金融中心奠定了坚实的基础。

    但是近年来,由于东北经济整体下滑压力,大连地区金融业务规模、产业体量、总部经济规模发展有所减缓,全球金融中心指数(GFCI)排名有所下降。特别是具有资金洼地效应的上市公司被大量卖壳或兼并,大型国有企业破产倒闭,给大连乃至整个东北的金融声誉及信用环境造成恶劣影响,不利于东北地区投融资活动的开展与开放。金融对东北振兴的服务作用不强,辐射作用没有完全发挥。

    (二)明确总体方案中深化金融领域开放创新重点任务

    东北振兴需要不断深化供给侧结构性改革,创造性地落实“三去一降一补”任务,培育和发展经济增长新动能,这些都需要高效灵活、充满活力的金融体系给予有力支持。打造东北亚全方位对外开放格局,实现高效的国际经贸合作,也少不了以便利的国际金融业务为基础。依据《总体方案》,为有效地服务东北振兴和东北亚对外开放,应准确把握金融领域开放创新内容。即金融开放的关键在于人民币国际化和外汇管理体制改革深化;金融创新则应着眼于金融服务功能及金融风险防控手段创新。

    大连是北方的重要金融城市,金融组织体系、市场体系发展具备良好基础,在大连片区大力推动金融体制机制创新,既是支持东北老工业基地实体经济的现实需要,也是金融系统演进发展的客观要求。大连片区具有对外开放、先行先试的区域开放经验和优势,探索实践进一步深化对外开放的金融制度安排,搭建并不断完善全面对外开放环境下国际金融交易、合作、风险防控的制度体系,是大连片区义不容辞的责任担当。

    (三)大连片区深化金融领域开放创新的细化措施

    一是坚定不移地推动人民币国际化。利用现有的区域性金融中心地位,加大推动跨境人民币业务创新发展的力度,借鉴上海自贸试验区金融开放创新经验,探索建立与自贸试验区相适应的本外币账户管理体系,促进跨境贸易、投融资结算便利性。同时,复制并拓展现有自贸试验区的开放创新经验,以自贸试验区为业务开展平台,推动境外公司境内发行人民币债券、外资机构发起人民币股权投资和创业投资基金、自贸试验区内跨境人民币租赁业务、跨境双向人民币资金池业务等创新业务发展,扩大人民币跨境使用,为辽宁乃至东北装备制造业走出去创造方便条件。

    二是继续深化外汇管理体制改革。辽宁自贸试验区区内企业国际收支经常项目的外汇收支,在真实合法基础上,手续将进一步简化,银行按照“了解客户”、“了解业务”、“尽职审查”的展业三原则办理经常项目收结汇、购付汇手续。简化资金池管理,支持商业保理业务发展,允许符合条件的融资租赁公司收取外币租金。支持总部经济发展,放宽跨国公司外汇资金集中运营管理准入条件,促进自贸试验区跨境资金流动便利。

    三是不断加强自贸试验区金融服务功能。进一步推进内资融资租赁企业试点,注册在自贸试验区内的内资融资租赁试点企业由自贸试验区所在省级商务主管部门和同级国家税务局审核;加强事中事后监管,探索建立融资租赁企业设立和变更的备案制度、违反行业管理规定的处罚制度、失信和经营异常企业公示制度、属地监管部门对企业定期抽查检查制度。支持自贸试验区内符合互认条件的基金产品参与内地与香港基金产品互认。取消对自贸试验区内保险支公司高管人员任职资格的事前审批,由自贸试验区所在省级保监机构实施备案管理。逐步允许境外企业参与大连商品交易所商品期货交易。围绕新型工业化方向和产业转型升级需求,创新金融产品和金融服务。

    四是建立健全自贸试验区金融风险防控体系。落实风险为本的基本原则,探索建立跨境资金流动风险监管机制,强化开展反洗钱、反恐怖融资、反逃税工作,防止非法资金跨境、跨区流动。

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    加快老工业基地结构调整

    辽宁的特殊省情决定自贸试验区建设必须围绕老工业基地、国资国企改革、高端制造业和新兴产业以及现代服务业等重点问题,通过自贸试验区的“负面清单”投资制度和先行先试改革,为突破这些问题提供可复制推广经验。

    (一)“加快老工业基地结构调整”方案与辽宁、大连关键问题高度契合

    方案提出“深化国资国企改革,稳妥推进企业混合所有制改革,大力推进国有资产资本化”的具体思路和步骤为辽宁及大连的国资国企改革指明了方向。2016年12月辽宁省交投集团等7户省属核心国有企业向全社会征集战略投资者,全面推进混改,涉及总资产达到4010亿元。2014年底至2016年5月,大连辖区的26家A股公司就有10家曾经筹划卖壳重组、跨界收购资产等行为,占比达到38%,位居东北首位;大连国投集团逐步走向国资运营管理平台,迈出了国资监管体制改革的重要一步。

    方案提出“促进产业转型升级,推动新兴产业向自贸试验区集群式发展”。2015年7月,《辽宁省壮大战略性新兴产业实施方案》印发实施,与方案列举的重点新兴产业高度相似。由于自贸试验区具备制度创新先行先试的独特优势,将辽宁及大连重点新兴产业引入自贸试验区,将有利于加快工业化和信息化的深度融合,优化装备制造业、新兴产业和现代服务业的产业布局。

    方案提出“发展生产性服务业,鼓励在自贸试验区开展系统集成、设备租赁等增值服务”,重点是给一系列高端产业提供配套的生产性服务支持。辽宁及大连生产性服务业发展相对滞后,将固化、附属在辽宁及大连工业企业中的服务业分离出来,并形成规模化、社会化的产业,能有效降低工业企业成本,推动整体经济运行质量和效率提升。方案抓住了我省及大连市产业发展的短板问题,为生产性服务业发展提供了明确思路和重点措施。方案提出“构筑科技创新和人才高地”,创新驱动是老工业基地结构调整的关键路径,而人才则是最重要的要素,方案强调协同创新、成果转化和高端人才、项目和资金的深度融合,抓住了辽宁及大连创新驱动力较弱和高端人才流失等关键问题。方案基于辽宁老工业基地及大连特殊的地缘优势,提出“推进东北一体化协同发展”,抓住了辽宁、大连自贸试验区发展须辐射带动东北经济协同发展的关键问题。大连片区要重点发挥港口物流的重要作用,为东北地区经济交流提供高效的互联互通服务,尤其是大连东北亚国际航运中心建设,将是推动东北一体化协同发展的重要载体。

    (二)基于“加快老工业基地结构调整”的大连重点任务与细化措施

    一是在大连国资国企改革方面。重点任务是运用自贸试验区平台,推动央企、省属国有企业吸引外国资金、技术、理念,加快混合所有制改革进程,简化地方国有创投企业股权投资退出程序。推进大连国有企业战略性重组,推动企业上市,优化国有资本投资布局和结构,发挥国有资本效益。

    二是在大连产业转型升级方面。重点任务是充分发挥大连软件产业、先进装备制造业、海洋工程装备等产业的优势,积极培育和发展大数据、云计算和工业互联网等新一代信息技术产业。贯彻落实《大连市创业投资引导基金管理暂行办法》,将大连市特色新兴产业引入到自贸试验片区集群式发展,着力发挥高端产业集聚效应和协同创新效应。

    三是在大连生产性服务业发展方面。重点任务是发展集建设、融资和运营一体化的国际工程承包专业服务公司。可借鉴天津自贸试验区的成熟经验,在飞机、船舶、海洋工程等领域开展大型成套设备的融资租赁服务。加快发展研发与设计服务、金融服务、第三方物流、信息技术服务、科技成果转化服务、节能与环保服务、检验检测认证标准计量服务、商务服务、机械设备修理和售后服务等生产性服务业类型。

    四是在大连科技创新和人才战略方面。重点任务是积极对标国内先进城市,加快建设国家自主创新示范区。积极执行《关于支持企业创新和发展的政策措施》,落实各项优惠政策,加快推进企业自主创新,实施中小企业“育龙计划”,建立大连市科技创新型企业和服务机构资源库,实施科技创新券制度,完善检验检测公共服务平台建设,创建、完善创新创业政策支持体系和公共服务体系,搭建中小企业创新创业公共服务平台。重视研发投入强度和绩效产出评价机制的构建与实施;加强科研成果转化力度,为企业吸收转化科研成果提供风险防范机制;制定中长期海内外人才引进规划。

    五是在大连推动东北一体化协同发展方面。重点任务是打造东北亚国际航运中心,提升通关效率,为辐射带动东北经济提供强有力的基础设施保障。重点推进航运中心制度创新工程、口岸综合服务功能提升工程和国际航运业务提升工程。大力推进海空两港建设,以大连港环渤海内支线为核心,加强同环渤海港口城市的合作,打造“一带一路”国际航运枢纽,推动东北地区通关一体化。

    7

    加强东北亚区域开放合作

    “加强东北亚区域开放合作”是辽宁自贸试验区最鲜明的建设任务,也是国家赋予辽宁自贸试验区对外开放建设的重要使命。

    (一)立足两个市场、两种资源,准确把握“加强东北亚区域开放合作”的丰富内涵

    根据《总体方案》,辽宁自贸试验区建设必须充分利用好“东北老工业基地”和“东北亚”两个市场、两种资源,加快形成面向东北亚的全方位开放合作新格局。不断扩大和丰富东北亚区域合作的现实内涵,将东北亚区域合作对象由以日韩为主转变为巩固对日、对韩合作,全面融入中蒙俄经济走廊建设,加速融入“一带一路”建设。与此同时,立足东北老工业基地优势,以国际产能和装备制造合作为切入点,加强与东北亚各国开展多领域合作,提升东北亚区域合作的广度和深度。

    (二)充分发挥区位和开放优势,积极打造“东北亚区域开放合作”的战略新高地

    大连是辽宁省也是东北地区对外开放度和经济发展水平最高的城市。在实际利用外资额、对外贸易额、人均收入水平、GDP以及营商环境、服务意识等软环境方面,与沈阳、营口以及东北地区其他城市相比,都遥遥领先。在国家实施新一轮改革开放和“一带一路”建设背景下,大连片区作为“东北亚区域开放合作”的战略前沿和主战场,应准确把握以下重要现实指向。

    一是立足优势产业,加速融入“一带一路”建设。大连市于2015年成立了“一带一路”战略工作领导小组,出台了《关于推进新一轮对外开放的若干意见》,“一带一路”融入成效初步显现。2015年大连优势的装备制造业加速发展,一举打破石化、船舶、对日出口、加工贸易四分天下的格局,高居出口榜首。在国际产能合作方面,大连机床、机车车辆、船舶、化工等大型企业积极“走出去”,取得了一系列成果。

    二是“巩固对日、对韩合作”,“全面融入中蒙俄经济走廊建设”。受全球经济复苏缓慢、国际经济“逆全球化”趋势明显和美国在韩部署萨德系统等因素影响,大连与日韩经济合作进展缓慢。不少在连的日、韩资企业裁员、撤资、倒闭“潮”至今并未完全消退;大连跨境电商综合实验区暨中韩贸易合作区启动两年来,经济效益和影响远不及威海中韩自贸试验区地方经济合作示范区;在对日合作方面,虽然与日本隔海相望,但不少大项目、好项目并未落在大连,反而扎根在远在珠海的广东自贸试验区横琴片区。基于此,应准确把握自贸试验区对外开放合作内涵,“巩固对日、对韩合作”,“全面融入中蒙俄经济走廊建设”。

    三是提升东北亚经济合作的广度和深度。方案提出“促进由装备产品输出为主向技术输出、资本输出、产品输出、服务输出和标准输出转变,探索与东北亚各国在文化、教育、体育、卫生、娱乐等专业服务领域开展投资合作”。这不仅为大连立足自身产业优势,以装备制造产品出口为切入点,促进对外贸易“质、量”双提升,推动贸易转型升级,加强与东北亚国家开展多领域合作,构建全方位开放合作格局提出了要求,也明确指出了大连与东北亚国家开展合作的短板与痛点。目前大连与东北亚国家合作领域相对较窄、合作程度不深。如对日合作主要集中在动漫、软件服务外包等方面;对俄合作项目主要局限在近源物流通道的建设上。

    四是打造现代物流体系和国际航运中心,应注重加强服务功能建设。自2003年《中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》中提出“充分利用东北地区现有港口条件和优势,把大连建成东北亚重要的国际航运中心”以来,大连海港、空港等基础设施建设实现了跨越式发展,航班航线基本覆盖全球主要航区,集疏运体系不断完善,现代物流业实现了规模化高层次发展,港航口岸服务功能跃上新台阶。但是,与上海等先进城市相比,在现代化海港、空港等基础设施建设、相关法律法规和政府服务、金融服务、通关服务、中介服务等领域,还存在很大差距。方案中“促进港航要素聚集,增强空港服务功能”任务措施,高度契合了大连航运发展实际,揭示了大连现代物流体系和国际航运中心建设过程中的短板,为大连充分利用自贸试验区平台,打造东北亚国际航运中心和国际物流中心,指明了建设方向。

    (三)以对日、对韩合作为抓手,着力构建东北亚区域多边合作枢纽

    一是“巩固对日、对韩合作”。日本和韩国是东北亚区域中两个经济发达国家,尽管出于历史、安全等因素考虑,对日、对韩合作时常受到政治因素干扰。但是现实中,大连对日、对韩的全球产业链分工合作较为紧密,发展也相对成熟。应充分发挥自贸试验区先行先试政策优势,通过对接高标准投资贸易规则,深化贸易投资便利化制度改革创新,提升软环境建设能力与水平,巩固和动态跟踪对日、对韩经济合作。

    二是着力构建东北亚区域多边合作中心枢纽,对接“一带一路”战略。以营造有利于航运发展的软环境为着力点,促进大连东北亚国际物流中心和国际航运中心建设。同时,全面融入中蒙俄经济走廊建设,加快融入“一带一路”建设,将大连片区打造成为东北亚区域多边开放合作的重要连通枢纽。通过充分发挥自贸试验区投资便利、贸易自由等优势,大力发展转口贸易、过境贸易,着力将辽宁自贸试验区大连片区建设成为连结日、韩与俄、蒙以及“一带一路”沿线国家贸易往来的中心枢纽。

    8

    法治先行强化保障

    《总体方案》在保障机制中“强化法制保障”被放在了首要位置。法治先行是深入贯彻党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中“重大改革要于法有据”要求的重要体现,也是根据上海自贸试验区等前两批自贸试验区制度创新经验、推进辽宁自贸试验区大连片区改革和建设的根本要求。只有“法治化”的引导和推动,才能保证自贸试验区制度创新科学、持续、稳定的运行,确保自贸试验区改革试验的根本成功。

    (一)法治先行是大连片区推动制度创新的必然选择

    随着《总体方案》获批,大连片区的实施方案、工作规则、建设管理办法、督查考核办法、容错纠错办法等一系列的基础性文件正陆续通过法治化程序制定、颁布和实施,抓住东北经济发展中长期累存的法治缺位、越位和错位等痛点,率先打响东北地区法治体系建设的攻坚战。长期以来,东北地区法治环境建设与经济转型、社会治理、重新振兴等战略目标不适应的问题尤其突出,因此法治建设也成为自贸试验区落地东北面临的首要问题。法治先行推动自贸试验区制度创新,有利于梳理、整顿政府权责、社会利益等复杂关系,使营商环境建设重回正道,并以此为契机辐射带动全面深化改革大局。

    (二)当前大连片区法治建设的战略方向和重点

    一是全面牢固树立制度创新过程中的法治观念和法治精神。要充分意识到法治化是调动、盘活全社会创新动力的机制基础。政府部门、事业单位改革创新动力不足的困局需要以法治思维和法治方式进行突破,通过健全激励机制和容错纠错机制使想作为、敢创新的机构和人员充分发挥能动性;通过树立强化法治形象、法治精神和价值逐步培育和改善全民守法的社会生态。

    二是改革试验和制度创新要与法治建设紧密衔接和互动。法治建设要主动适应改革和经济社会发展需要,实践证明行之有效的,要及时上升为法律;实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权;不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。

    三是着重加强法治化环境中对接国际贸易通行规则的涉外法律建设。自贸试验区作为我国的一种单边开放安排,建设和发展重点在于国内外法治化环境的适应和衔接。一方面要推动依法处理涉外经济、社会事务,强化涉外法律服务,加强和完善国际法学习和应用培训机制;另一方面要深化司法领域国际合作,完善司法协助体制,探索国际商事仲裁机制的引进和接入。

    组长:靳继东  执笔:马文甲、王晓玲、吕怀涛、施锦芳、齐佩金、李少林、刘薇娜

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